ישראל אינה ערוכה למשבר האקלים | דוח מיוחד של מבקר המדינה

פרסום דוח מיוחד ממשרד המבקר: פעולות ממשלת ישראל והיערכותה למשבר האקלים. מן הדוח עולה כי מדינת ישראל לא ערוכה למשבר האקלים ועדיין לא חל שינוי תפיסה במדיניות הישראלית לנושא. ישראל היא מהמדינות המעטות בעולם שעדיין אינה פועלת על בסיס תוכנית היערכות לאומית מתוקצבת ומאושרת בעניין זה.

בהודעה מיוחדת לציבור עם פרסום דוח מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, מסר כי:

"משבר האקלים הוא לא עוד נושא סביבתי בעל השפעות מוגבלות, אלא משבר שההיערכות המדינתית אליו היא מרכיב מרכזי באסטרטגיה הלאומית לחיזוק החוסן הציבורי, ונוגע בכל תחומי החיים – בכלכלה, בבריאות, בתחבורה ועוד, כחלק ממאמץ עולמי. ערכנו ביקורת מקיפה, ראשונה מסוגה בעולם, על היערכות המדינה למשבר האקלים.

מדינת ישראל לא ערוכה למשבר האקלים ועדיין לא חל שינוי תפיסה במדיניות הישראלית לנושא. ל- 84% מהגופים הציבוריים אין כלל תכנית להתמודדות עם משבר האקלים. ישראל היא מהמדינות המעטות בעולם שעדיין אינה פועלת על בסיס תוכנית היערכות לאומית מתוקצבת ומאושרת, זאת אף שהיא מצויה באזור בעל סיכון מוגבר, ולפיכך חשופה עוד יותר לסיכונים של שינויי האקלים. נתונים אלו מהווים נורת אזהרה.

נחשפתי בשבוע האחרון לפרסומים לפיהם הממשלה מקדמת הכרזה על מצב חירום לאומי, לאחר שהדוח עבר למשרדי הממשלה השונים, ובזה נמדדת אפקטיביות הביקורת. משרדי הממשלה צריכים לעשות יד אחת כדי להתמודד עם משבר האקלים ולעמוד בשורה אחת עם המדינות המתקדמות בעולם".

כך נכתב בדוח המיוחד: "לשינויי האקלים השפעות שבאות לידי ביטוי בארבע מגמות עיקריות: עליית הטמפרטורה, הפחתה במשקעים, עליית פני הים ועלייה בתדירותם של אירועי מזג אוויר קיצוניים – שמשפיעות על מערכות אנושיות וטבעיות. המגמות הללו לעיתים הדדיות ומעצימות זו את זו, ולכל אחת יש פוטנציאל השפעות הרסני. 

התגברות והחמרה של אירועי אקלים, לצד המשך השינוי בדפוסי האקלים, עלולים לגרום לנזק ניכר ולפגיעה בכלכלת ישראל וטומנים בחובם סיכון לביטחון הלאומי של ישראל, ובמיוחד: פגיעה במקורות מים טבעיים, פגיעה ביכולת אספקת מזון לאוכלוסייה; פגיעה בשטחים פתוחים ובמערכות אקולוגיות ואובדן מיני בעלי חיים; פגיעה בבריאות הציבור; פגיעה באספקת החשמל; פגיעה במערכות טכנולוגיות; איום ביטחוני וגיאו-אסטרטגי, בשל דלדול מקורות מים ומזון באזור הגיאוגרפי של ישראל; והשפעות נוספות כגון ירידה בתפוקה בעבודה, התגברות סיכונים לאוכלוסיות בסיכון ותופעת "עוני אנרגטי", סיכונים לשוק הביטוח ולתשתיות לאומיות.

נוסף על כך, היותה של ישראל מדינת "סף מדבר" עלולה להוביל לשינויים קיצוניים לעומת הממוצע העולמי, בעיקר בטמפרטורת האוויר, מי הים ומקורות מים טבעיים, ובהתגברות תהליך ה"מִדבור". 

בשנים האחרונות חוותה ישראל חלק מההשפעות של המגמות המפורטות מעלה בשורה של אירועי אקלים. אירועים אלה גררו בפועל שורה של נזקים לגוף, ולרכוש, לתשתיות, למערכות החשמל, למאגרי המים, למערכות סביבה, לפגיעה בתפקוד של שירותים עירוניים ושל סקטורים נוספים. לכן, ישנה חשיבות שמדינת ישראל תיערך להשלכות אלה מבעוד מועד".

פעולות להפחתת פליטות גזי חממה

כמות גזי החממה (גז"ח) המצרפית של כל המדינות הנפלטת לאטמוספרה קובעת את ריכוזם באוויר. ככל שריכוזם גבוה יותר, צפויה עלייה גדולה יותר בטמפרטורה בכדור הארץ, וכתוצאה מכך החמרה של תופעות שינויי האקלים בעולם. בביקורת עלה כי: הפליטות לנפש בישראל גבוהות בהשוואה למדינות אחרות.

בשנים 1996-2009: אף שישראל הצטרפה לאמנת ה-UNFCCC ואשררה אותה בשנת 1996, עלה כי כעבור 13 שנים היא קיבלה החלטות אופרטיביות הנוגעות לגיבוש מדיניות בנושא הפחתת פליטות גז"ח. גם אז לא ננקטו הפעולות שנדרשו ליישום ההמלצות וההחלטות בעניין ולהשגת הישגים ממשיים בתחום הפחתת פליטות גז"ח, אף שבחינות עלות-תועלת שבוצעו העלו כי קיימות תועלות מובהקות ביישום אמצעים להפחתת גז"ח.

יותר מ-20 שנה לאחר הצטרפותה לאמנת ה-UNFCCC אימצה ממשלת ישראל באפריל 2016 תוכנית לאומית עם יעדי הפחתת פליטות גז"ח נמוכים מההמלצה השמרנית שגיבשה ועדת היגוי בין-משרדית (במקום 7.2 טונה CO2eq לנפש, נקבע יעד של 7.7 טונה CO2eq לנפש). 

בין "פיגור" לאפס – התקדמות ביעדים הסקטוריאליים

מידת ההתקדמות בהשגת היעדים הסקטוריאליים: ההתקדמות בהשגת כל היעדים הסקטוריאליים נעה בטווח שבין ב"פיגור" לאפס.

יעד צמצום הנסועה הפרטית ב-20% שבהחלטת ממשלה 542 משנת 2015: הנסועה הפרטית עלתה מ-42 מיליארד ק"מ בשנת 2015 לכ-50 מיליארד ק"מ בשנת 2019. לפי דוח המעקב השנתי של המשרד להג"ס ממאי 2021 "הממשלה אינה צפויה לעמוד ביעד לסקטור התחבורה של צמצום נסועה פרטית". כמו כן משרד התחבורה לא הכין תוכנית פרטנית לצמצום הנסועה הפרטית כנדרש החלטת ממשלה 1403 משנת 2016 בעניין.

יעד התייעלות של 20% באנרגיה שבהחלטת ממשלה 4095 משנת 2008: ישראל לא עמדה ביעדים שקבעה לעצמה לשנת 2020, ובפועל ההתייעלות האנרגטית הייתה כ-62% פחות מהיעד שנקבע. כמו כן מתוך 800 מיליון ש"ח שהוקצו בהחלטות הממשלה לטובת הפחתת פליטות גז"ח באמצעות התייעלות, לא נוצלו 500 מיליון ש"ח לפחות.

יעד ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות: ישראל לא עמדה ביעד של 10% שקבעה לעצמה בהחלטת ממשלה 4450 משנת 2009 לשנת 2020 (בפועל – שיעור של 35% – 40% פחות מהיעד שנקבע), וההתקדמות להשגת יעד של 17% אנרגיות מתחדשות לשנת 2030 מועטה (ובפרט למול היעד המתהווה של 30%), והגיעה נכון לסוף שנת 2020 ל-6.1% בלבד.

ההשקעה בתשתיות גם היא נמוכה: לפי ה-OECD, משנת 1997 בקירוב ההשקעה בתשתיות בישראל הייתה נמוכה מההשקעה הממוצעת במדינות ה-OECD. נכון לשנת 2016, ההשקעה בתשתיות בישראל מוערכת בכ-2% מהתמ"ג, ואילו ממוצע ה-OECD הוא כ-3.4% – 3.5% מהתמ"ג (כ-75% יותר מבישראל).

הסקטורים בהם מוצעים שינויים וגיבוש מתווים לאחר ההמלצות: סקטור האנרגיה, סקטור התחבורה וסקטור הפסולת.

ההיערכות הלאומית להסתגלות לשינויי אקלים

התגברות והחמרה של אירועי אקלים, לצד המשך השינוי בדפוסי האקלים, עלולים לגרום לנזק ניכר ולפגיעה בכלכלת ישראל וטומנים בחובם סיכון לביטחון הלאומי של ישראל במגוון תחומים. כתוצאה מכך הועלה בישראל הצורך ביישום פעולות היערכות ברמה הלאומית והאסטרטגית כדי לקדם היערכות אפקטיבית לשינויי האקלים במסגרת החלטות הממשלה משנת 2009 ומשנת 2018. 

בביקורת עלה כי: בחלוף שלוש שנים מהחלטת הממשלה 4079 אין לישראל תוכנית פעולה לאומית מתוקצבת בת ביצוע שהיא פועלת על פיה, כך שלא הושגה מטרת-העל של החלטת ממשלה זו, ולפיה "בישראל תהיה מוכנות גבוהה להשפעות של אקלים משתנה". 

היערכות מקדימה: למרות הצורך בהיערכות מקדימה וקידום פעולות מניעה ארוכות טווח לסיכונים בתחומים שעלולים להיות מושפעים משינויי האקלים, ובהם תחומי הבריאות, החקלאות והמזון, משק המים והאנרגיה, התשתיות, התכנון והרשויות המקומיות, המוכנות בחירום, ביטחון המדינה, המגוון הביולוגי – שנכללו בהחלטת הממשלה 4079, בהתאם לשאלון מבקר המדינה, 82% מ-63 גופים ציבוריים בישראל לא בחנו את הנושא במסגרת תהליך ניהול סיכונים ארגוני, ו-77% לא ביצעו מיפוי סיכונים וההשפעות של שינויי האקלים על פעילותם. 

מה מצפה המבקר כי יקרה בהיבטי בניית תשתית ממשלתית להיערכות? 

הקמת גוף מנהל עם סמכויות, משאבים ויכולות לרכישת ידע. מתן סמכויות ביצוע למינהלת ההיערכות לשינויי אקלים הפועלת במשרד להגנת הסביבה ואשר הוקמה מכוח החלטת ממשלה 4079 בשנת 2018: למינהלת תפקיד מרכזי בגיבוש, תיאום, הטמעה והוצאה אל הפועל של המדיניות הלאומית להיערכות לשינויי אקלים, אולם לא ניתנו לה סמכויות לצורך ביצוע תפקידיה. בכך נפגעה יכולת התכנון, הביצוע והתפעול של היערכות מדינת ישראל לנושא.

תקצוב עבודת המינהלת והפעולות שבהובלתה: המינהלת פועלת בלי שהוקצו לה המשאבים הדרושים לקידום הפעולות שהוטלו עליה ועל ועדות המשנה שלה, ללא תקנים ייעודיים וללא מסגרת ארגונית שאישרה נציבות שירות המדינה. בהיעדרו של תקציב טרם קודמו פעולות מחקריות לצורך היערכות אפקטיבית, פיתוח מתודולוגיה לניתוח סיכונים או בדיקות בהקשר הכלכלי, כגון בחינת הנזק למשק, עלויות המניעה והתועלות הישירות והעקיפות הנובעות מהפעולות הדרושות לצורך ההיערכות הלאומית. דוח היערכות מדינת ישראל לשינוי אקלים שהוגש לאישור הממשלה באפריל 2021 על ידי המינהלת, כולל המלצות לתקצוב של כ-50 פרויקטים באופן מיידי, זאת בלי שניתנו לה סמכויות לצורך ביצוע תפקידיה ותקציב ייעודי ארוך טווח שיאפשר את מימושם.

מוקד ידע לאומי: המינהלת חסרה את רוב הגופים שעליהם המליצה העבודה המדעית והמלצות לאסטרטגיה לאומית (שאימצה הממשלה) כפי שמקובל גם בעולם – ועדה מדעית מייעצת כלל-משרדית, מרכז ידע ומדע ומומחה להערכת סיכונים אשר יוכלו לסייע למינהלת לשמש גורם ידע לאומי שיפעל לשם יצירת הידע הדרוש לקידום פעולות היערכות לאומית בנושא שינויי אקלים.

הכרה במשבר האקלים כאיום אסטרטגי לאומי: נכון ליולי 2021, רשות חירום לאומית (רח"ל) טרם כללה את נושא שינויי האקלים במפת האיומים הלאומית, ולפיכך נושא שינוי האקלים אינו כלול בתרחיש הייחוס הלאומי המצרפי. 

היערכות מערכת הביטחון לסיכונים שנובעים משינויי אקלים: ביולי 2021 נושא ההיערכות לשינוי אקלים נמצא בבחינה ובלמידה ראשוניים במשרד הביטחון ובצה"ל, וטרם הוקמו צוותי עבודה שיגבשו תוכניות עבודה קונקרטיות שייתנו מענה לסיכונים הנוגעים למערכת הביטחון בשנים הקרובות במסגרת התוכנית הרב-שנתית של צה"ל שאושרה עד 2024 (תר"ש תנופה) ובטווח הבינוני-רחוק. 

קידום ההיערכות בתיאום עם מערכת ההשכלה הגבוהה: המינהלת לא קידמה מחקרים אקדמיים עם המועצה להשכלה גבוהה (מל"ג) או עם הוועדה לתכנון ולתקצוב (ות"ת), כנקבע בהחלטת הממשלה 4079.

בהיבטי סיכוני בריאות, מחלות והתפרצות מגפות עקב שינויי האקלים

מדינת ישראל מצויה באזור "מוקדה" (Hot spot) הנתון להשפעות וסיכונים של שינויי אקלים אשר גורמים לשינויים אקולוגיים עולמיים. אלה מביאים לידי התפשטות וקטורים (מפיצי מחלות) לאזורים חדשים, ובד בבד עם שינוי בעונתיות וערעור האיזונים בטבע, הרס בתי גידול ואובדן מינים, מדינת ישראל עשויה להיות חשופה במידה רבה לסיכונים מרחיקי לכת הנוגעים לביטחון הלאומי של ישראל בכמה מעגלים: מערכת בריאות הציבור ורווחתו, ובכלל זאת חשש מהתגברות השכיחות של אירועי מחלות ומגפות (כמו הקורונה), השפעות חברתיות, נפשיות ומגדריות; ביטחון מזון ומים; והיבטים גיאו-אסטרטגיים.

התוכנית הלאומית לבריאות וסביבה, שעליה הוחלט בהחלטת ממשלה 1287 ממרץ 2016, לא הוגשה לאישור שרי הבריאות והג"ס ולא הועברה לאישור הממשלה. כמו כן אף שמשרד הבריאות בחן פעולות מסוימות בהתאם להחלטת הממשלה 4079 מיולי 2018, בפועל בחינה זו לא הניעה לפעולה ממשית ומשמעותית למימוש העיקרון המנחה שבבסיס החלטת הממשלה – לקדם תוכניות פעולה וצעדי מדיניות שיקטינו את הסיכון הבריאותי. בכך לא מולאו החלטות ממשלה אלה והרציונלים שעמדו בבסיסן – קידום צעדים לשם שיפור איכות החיים של תושבי מדינת ישראל והדורות הבאים ולשם השמירה על בריאותם.

מבקר המדינה אנגלמן ציין כי למרות ההתפתחויות העולמיות וההכרה ההולכת וגוברת בחשיבות היערכות מקדימה של מדינת ישראל על בסיס תוכניות לאומיות מתוקצבות, ממצאי פרק ביקורת זה מצביעים על כך שב-84% מהגופים הציבוריים אין תוכנית היערכות לסיכוני אקלים במסגרת פעילותם. מציאות זו מעמידה את ישראל בסיכונים שילכו ויגברו ככל ששינויי האקלים יחריפו. על כן על מדינת ישראל לנקוט פעולה בעניין ולהשלים גיבוש תוכניות פעולה לאומיות וסקטוריאליות על בסיס הקצאת המשאבים הנדרשים לכך, ולהצטרף למגמה העולמית של היערכות לשינויי האקלים.

משבר האקלים כאיום אסטרטגי ומצב חירום

נכון ליולי 2021 משבר האקלים לא הוכרז באופן רשמי כאיום או נושא אסטרטגי המצדיק היערכות מערכתית של גופים בישראל (כגון המל"ל, מערכת הביטחון, רח"ל, המועצה הלאומית לכלכלה וכיו"ב) הוא גם לא הוכרז כ"מצב חירום אקלימי", ואין עוסקים בו ליצירת מניעה ארוכת טווח או לשם היערכות מערכתית כלשהי להתמודדות עם ההשפעות הצפויות. זאת בשעה שרוב של 87% מגופי הממשלה שענו על השאלון סבורים כי משבר האקלים הוא בעל מאפיינים מערכתיים של משבר לאומי. 

לחיוב צוין כי בשנת 2020 החלו גורמי הביטחון בישראל בבחינת המשמעויות הביטחוניות של הסוגיה האקלימית, ומשרד הביטחון הגדיר אותה "בעלת השפעה מכרעת" על הביטחון הלאומי וככזו הכוללת משמעויות פוטנציאליות שליליות ישירות ועקיפות על מערכת הביטחון, על בניין הכוח ועל הפעלתו. כן, צוין לחיוב כי באפריל 2021 פרסם המשרד להג"ס את תזכיר חוק האקלים. יצוין כי נכון למועד הביקורת תזכיר החוק טרם אושר.

מבקר המדינה אנגלמן ציין כי הטיפול במשבר האקלים מורכב ונושא מאפיינים מערכתיים ייחודיים – הוא דורש שיתוף פעולה רב-משרדי בהרבה נושאים ומעקב אחר יישום פעולותיהם, בעודו מתחרה עם סוגיות אחרות על תשומת הלב הממשלתית ועל חלוקת התקציבים. פרק ביקורת זה מציע לבחון שינוי תפיסתי בנוגע לאופן הטיפול בבעיית האקלים, למסגרת הנורמטיבית והמוסדית שבה פועלים בנושא ולכלי המדיניות שיינקטו.